Terror og folkerett

professor Geir Ulfstein

Institutt for offentlig rett ved Universitetet i Oslo.

Utenriksminister Thorbjørn Jagland var raskt ute i forrige uke med å forsikre om at Norge står fullt og helt bak USA. Det er likevel nødvendig å holde fast ved de moralske og politiske betenkeligheter med maktbruk i internasjonale forhold. I tillegg setter folkeretten grenser for statenes rett til å bruke makt.

Kampen mot internasjonal terrorisme har bygd på statenes ansvar for å hindre terrorisme og på prinsippet at slike handlinger er forbrytelser som skal forfølges gjennom rettsapparatet. FN-deklarasjonen fra 1994 viser til flere konvensjoner som er inngått for å bekjempe terrorisme. Blant disse er konvensjonene av 1963, 1970 og 1971, som regulerer statenes plikter i forhold til flykapring. Partene forplikter seg til å innføre strenge straffer mot flykapring, rettsforfølge slike handlinger eller å utlevere mistenkte personer, slik at de kan få sin sak avgjort for andre lands domstoler.

I Generalforsamlingens resolusjon 1269 fra 1999 understrekes behovet for økt internasjonalt samarbeid gjennom FN på grunnlag av FN-paktens prinsipper og folkeretten, samt plikten til å hindre terroristhandlinger og straffeforfølge disse handlingene. Denne resolusjonen blir det også vist til i Sikkerhetsrådets resolusjon 1368, vedtatt dagen etter terrorhandlingene i USA. Det må antas at alle lands domstoler har myndighet til å straffeforfølge dem som sto bak terrorhandlingene i USA.

Både Generalforsamlingen og Sikkerhetsrådet har erklært terrorisme som en trussel mot internasjonal fred og sikkerhet. Dersom Sikkerhetsrådet finner at internasjonal fred og sikkerhet er truet, kan dette etter FN-paktens kapittel VII gi grunnlag for tvangstiltak mot stater. Dette skjedde bl.a. da Libya tidligere nektet å utlevere dem som var mistenkt for å stå bak sprengningen av flyet over Lockerbie i 1988.

I forrige ukes resolusjon 1368 uttales det at slike handlinger som ble foretatt i USA - som enhver annen internasjonal terrorhandling - er en trussel mot internasjonal fred og sikkerhet. Sikkerhetsrådet uttrykker sin vilje til å treffe alle nødvendige tiltak for å svare på terrorangrepet og for å bekjempe alle former for terrorisme i samsvar med sitt ansvar etter FN-pakten. Dette åpner for bruk av Sikkerhetsrådet til bl.a. å pålegge stater å utlevere personer, til å vedta sanksjoner dersom påleggene ikke blir etterkommet, og bruk av militær makt.

Folkeretten forbyr bruk av makt mellom stater, med unntak for maktbruk autorisert av Sikkerhetsrådet eller utøvelse av retten til selvforsvar. Betingelsen for selvforsvar er imidlertid at landet har vært utsatt for et væpnet angrep. Det kunne selvsagt hevdes at kapring av fire passasjerfly og ødeleggelsene av World Trade Center og Pentagon i kraft av sitt omfang burde anses som et væpnet angrep, men så enkelt er det ikke.
Det er særlig Israel og USA som har hevdet at terrorhandlinger gir rett til å utøve selvforsvar. Israel angrep Beirut flyplass i 1968 som svar på et angrep på et israelsk fly på flyplassen i Athen. Det ble hevdet at Libanon hadde gitt terroristorganisasjoner tilhold på sitt territorium. Israel forsvarte sitt angrep på Tunisia i 1985 med at målet var hovedkvarteret til PLO.

USA angrep mål i Libya i 1986 som svar på terroristangrep mot amerikanske borgere. USA angrep også Bagdad i 1993 etter et påstått drapsforsøk på ekspresident Bush. Endelig svarte USA med rakettangrep i 1998 mot en kjemisk fabrikk i Sudan og en treningsleir i Afghanistan etter bombene mot de amerikanske ambassadene i Kenya og Tanzania.

Disse aksjonene har vært diskutert og kritisert. Det kan for det første hevdes at slik maktbruk har mer preg av hevn eller straff, og ikke av selvforsvar. Folkeretten tillater ikke bruk av makt som represalier. Men i dette tilfellet er det mye som taler for at USA er involvert i en strid med dem som står bak aksjonene, og at denne på ingen måte er bragt til opphør.

Det må imidlertid også godtgjøres at en annen stat har hatt en befatning med terrorhandlingene. Hvis dette ikke er tilfelle, forblir handlingene forbrytelser og ikke et væpnet angrep i folkerettslig forstand. Spørsmålet blir hvordan en stat må være involvert for at den skal anses for å ha deltatt i et væpnet angrep.

I saken mellom USA og Nicaragua (1986) var det USA som ble anklaget for å stå bak angrep på en annen stat ved sin støtte til opprørsbevegelsen contras. Haag-domstolen viste her til FNs generalforsamlings definisjon av aggresjon fra 1974, som bl.a. omfatter det å sende væpnede grupper inn på en annen stats territorium eller en omfattende medvirkning til dette. Det kan imidlertid være tvil om hvor grensen går for hva som er folkerettsstridig støtte.

I NATO-rådets vedtak av 12. september i år heter det at dersom det blir fastslått at angrepet mot USA var styrt fra utlandet, skal det anses å være dekket av NATO-paktens artikkel 5, og dermed utløse bruk av reglene om kollektivt selvforsvar. Men dette er for vidt formulert. Det avgjørende må være at en annen stat sto bak eller medvirket, ikke om aksjonen var styrt fra personer eller organisasjoner i utlandet.

Det kunne riktignok hevdes at Sikkerhetsrådet i resolusjon 1368 har akseptert at terrorhandlingene gir rett til selvforsvar. Men selv om det i resolusjonen vises til statenes rett til selvforsvar, sies det ikke at disse handlingene mot USA gir rett til selvforsvar. NATO-vedtaket gir dermed en for vidtgående legitimitet til amerikansk maktbruk. Og selv om artikkel 5 bare forplikter partene til å gi slik bistand som de "anser for nødvendig", gis det en politisk forpliktelse til medvirkning i maktbruk.

Forsvarsminister Bjørn Tore Godal uttaler da også at dersom det kommer forespørsel fra USA om militær støtte, "vil vi selvsagt stille oss positive til dette".
Det er grunn til å være meget forsiktig med å anerkjenne en rett til maktbruk i kraft av selvforsvar. Det må for det første foreligge et pålitelig grunnlag for å fastslå at en eller flere stater har stått bak eller medvirket i handlingene. En bør unngå den type tvil som oppsto i 1998 om den kjemiske fabrikken i Sudan virkelig ble brukt til terroristiske formål. Betydningen av å klarlegge ansvarsforholdet er selvsagt større jo mer ødeleggelser en respons vil volde.

Videre kan ikke enhver form for forbindelse med personer eller grupper som sto bak handlingene i USA, anses som medvirkning til terrorisme. Det kan ikke i seg selv være nok at personer har oppholdt seg i vedkommende land, enten dette er Tyskland eller Afghanistan. Landet må enten ha bidratt aktivt eller i det minste sett gjennom fingrene med de handlingene som ble planlagt. Nabolandene kan ikke sies å ha medvirket selv om de ikke har tatt avstand fra den politikken som ble ført.

En eventuell maktbruk må også respektere folkerettens krav om umiddelbarhet, nødvendighet og proporsjonalitet:

Umiddelbarhet innebærer at en respons må følge i rimelig nærhet i tid etter angrepet. Kravet om nødvendighet betyr at en bare kan foreta aksjoner som er ment å slå tilbake angrepet. Og kravet om proporsjonalitet gjør at selv om handlingene foretatt mot USA var grusomme, kan ikke dette rettferdiggjøre enhver form for militær aksjon uansett hvor mange sivile som blir såret og drept og uansett sivile ødeleggelser. Endelig gjelder retten til selvforsvar bare inntil Sikkerhetsrådet har truffet de nødvendige tiltak for å bevare fred og sikkerhet.

Farene ved å løsne på forbudet mot bruk av makt ble fremhevet i forbindelse med NATO-aksjonen i Kosovo. Den gangen var formålet en humanitær intervensjon, men farene er ikke mindre hvis stater tillates å svare på terroristangrep med væpnet makt. Det bør så langt som mulig holdes fast ved at terroristhandlinger er forbrytelser og at det er FNs Sikkerhetsråd som bør avgjøre om makt skal brukes mot stater.

Norge og andre av USAs allierte har et ansvar for at en maktbruk etter siste ukes terrorhandlinger blir begrenset og i størst mulig grad blir bragt under internasjonal kontroll. Dette kan bidra til at en reaksjon ikke gjør vondt verre. Men det kan også begrense staters frihet til å ta seg til rette i verden.